Kan småföretag i framtiden få bättre tillgång till den europeiska jättemarknaden för offentliga kontrakt? Det är i alla fall förhoppningen när dagens regler för offentlig upphandling i EU ska moderniseras, förenklas och harmoniseras. Det handlar om hundratals miljarder euro som årligen omfattas av de gemensamma upphandlingsreglerna som i sin nuvarande form funnits på plats sedan 2014.

I september presenterade EU-kommissionen sitt förslag till en omfattande reform. Genom att ersätta dagens tre direktiv om offentlig upphandling med en gemensam förordning vill den bland annat åstadkomma enklare anbudsförfaranden, minskade dokumentationskrav och bättre möjligheter att konkurrera om offentliga kontrakt i andra EU-länder. Men vägen till nya upphandlingsregler är både lång och allt annat än rak.

– Mottagandet har hittills varit försiktigt positivt. Förenklingar, större möjligheter att förhandla och satsningen på digitalisering med en gemensam ingång för leverantörerna välkomnas av många. Men bakom de positiva reaktionerna döljer sig flera principiella konflikter och medlemsstaterna är långt ifrån eniga, säger Magnus Johansson, Företagarnas expert på offentlig upphandling.

Magnus representerar SME United – den europeiska samarbetsorganisationen för småföretagare – i expertgruppen som förser EU-kommissionen med sakkunskap i arbetet med att utforma det nya förslaget till upphandlingsförordning.

Medlemsländernas handlingsutrymme

En principiell konflikt handlar om hur mycket av regelverket som ska vara gemensamt i alla länder och hur mycket nationellt handlingsutrymme som ska finnas kvar. I dag finns det klassiska direktivet, försörjningsdirektivet och koncessionsdirektivet som bland annat ligger till grund för Sveriges tre centrala upphandlingslagar: lagen om offentlig upphandling (LOU), lagen om upphandling inom försörjningssektorerna (LUF) och lagen om upphandling av koncessioner (LUK).

För svensk del skulle en gemensam EU-förordning innebära att LOU, LUF och LUK behöver göras om eftersom en förordning blir direkt tillämplig i alla medlemsstater, även om nationella regler fortfarande skulle behövas, bland annat för upphandlingar under EU:s tröskelvärden. Samma sak gäller för andra medlemsstater.

– En direkt tillämplig förordning kan ge mer enhetliga regler och underlätta den gränsöverskridande handeln. Samtidig begränsas det nationella handlingsutrymmet. Möjligheten att ha kvar nationella särregler kommer då att behöva ses över. Redan nu har en stor grupp medlemsstater, däribland Tyskland, Frankrike och Italien, därför motsatt sig att direktiven ersätts av en förordning, säger Magnus Johansson.

En annan aspekt av var besluten fattas handlar om hur stora befogenheter EU-kommissionen ska få att förändra regelverket i efterhand. För att göra det flexiblare vill den ha möjlighet att genom så kallade delegerade akter komplettera eller ändra vissa delar av förordningen utan att varje förändring behöver gå igenom EU ordinarie lagstiftningsprocess.

– Jag skulle inte säga att det finns tydliga nationella skiljelinjer i förhandlingarna om delegerade akter än, men frågan handlar om riskerna med att en förenkling av regelverket blir kortvarig och successivt urholkas med nya bestämmelser, säger Magnus Johansson.

Ska offentliga kontrakt gynna europeiska företag?

En annan konfliktlinje gäller om syftet med offentlig upphandling. Lite tillspetsat kan den beskrivas som frågan om den i första hand främja konkurrens och ge största möjliga värde för skattebetalarnas pengar, eller också användas som ett verktyg för att gynna europeiska företag. Det finns skrivningar i EU-kommissionens upphandlingsförslag om frivilliga möjligheter att införa en europeisk preferens i offentlig upphandling, men de går inte så långt som de uttryckliga kraven som finns i andra aktuella EU-förslag, bland annat Industrial Accelerator Act och European Innovation Act.

– Frankrike driver bland annat en tydlig linje för att stärka europeisk industri genom offentlig upphandling. Sverige har däremot, tillsammans med bland annat Finland och Irland, varnat för långtgående preferenskrav som riskerar att försämra konkurrensen och öka kostnaderna, säger Magnus Johansson.

Frågan är om EU kan förena dessa motstridiga ambitioner eller om jakten på europeisk konkurrenskraft i stället leder till mindre konkurrens, högre priser och i värsta fall brist på varor.

Enklare för småföretag att hitta upphandlingar

En annan viktig del av den föreslagna reformen av regelverket för offentlig upphandling är satsningen på digitalisering och en gemensam digital ingång till EU:s upphandlingsmarknad. I dag måste företag som vill delta i offentliga upphandlingar i andra medlemsländer förhålla sig till olika nationella system och administrativa krav. Kommissionens ambition är att skapa ett mer sammanhängande digitalt system där leverantörer enklare kan hitta upphandlingar och återanvända uppgifter som de redan har lämnat. Det är ett omfattande arbete som kräver samordning mellan medlemsstaterna.

– Om det här fungerar som det är tänkt kan det bli en av reformens viktigaste förbättringar. Inte minst för småföretag, som ofta saknar resurser att hantera olika nationella system och omfattande administration. En gemensam digital ingång skulle kunna göra det betydligt enklare att konkurrera om offentliga kontrakt i hela EU, säger Magnus Johansson.

Lång väg från förslag till verklighet

Kommissionen har nu lagt sina kort på bordet. Nästa steg är att rådet och Europaparlamentet behandlar förslaget och tar ställning till vilka förändringar de vill se. Därefter väntar förhandlingar mellan institutionerna, där medlemsstaternas skilda intressen ska jämkas samman samtidigt som kommissionen kommer att försvara sina reformambitioner. Målsättningen är att reformen ska kunna antas före utgången av 2027. Därefter väntar en övergångsperiod innan de nya reglerna börjar tillämpas, enligt förslaget två år efter att förordningen trätt i kraft. Det innebär att förändringarna sannolikt inte får genomslag förrän tidigast mot slutet av årtiondet.

– Den stora utmaningen blir att förena alla dessa intressen utan att förlora reformens ursprungliga syfte. För om ambitionen är att förenkla offentlig upphandling får resultatet inte bli ännu fler regler att förhålla sig till, säger Magnus Johansson.